В период с 27 по 30 ноября 2018 года, Общественным объединением «Коалиция за демократию и гражданское общество» были организованы и проведены 7 круглых столов в 7 (Чуйская, Джалал-Абадская, Нарынская, Ошская, Таласская, Баткенская и Иссык-кульская) областях республики.

Основной целью проведения круглых столов является обсуждение, анализ, и выработка рекомендаций по совершенствованию правового обеспечения деятельности наблюдателей от некоммерческих организаций.

Основными вопросами обсуждений явились следующие:

• Историко-правовые аспекты становления и развития наблюдения за выборами (международный и национальный уровень);
• Международно-правовые нормы связанные с наблюдением и правовым статусом наблюдателей и их соблюдение в Кыргызской Республике;
• Наблюдатели: права и обязанности, правовой статус;
• Проблемы наблюдения и пути совершенствования избирательного законодательства в свете реформирования избирательной системы Кыргызской Республики.

Выдержки из выступлений участников круглого стола:

Легитимность государственной власти и доверие к ней со стороны населения во многом зависят от свободных, нефальсифицированных выборов. Конституция Кыргызской Республики закрепила, что выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа. В связи с этим в научной литературе возрастает внимание к механизму обеспечения гласных, свободных и нефальсифицированных выборов. Вместе с тем, такой важный элемент демократических выборов как контроль за их проведением со стороны гражданского общества, находился вне пристального внимания ученых, хотя злободневность и актуальность данного вопроса не вызывает сомнений. Актуальность данной темы также определяется и динамичным развитием избирательного законодательства Кыргызской Республики. Сегодня планомерно идет формирование законодательства связанного с выборами. Данные изменения в основном связаны с постоянной работой по детализации правового статуса субъектов избирательного процесса и всех необходимых положений и процедур выборов.

Определенная детализация связана и с правовым статусом наблюдателей, однако данный субъект избирательного права, призванный гарантировать избирательные права граждан, пока не получил необходимого теоретического обоснования и надлежащего правового регулирования. По нашему мнению, конституционно-правовой статус наблюдателей в системе субъектов избирательного права Кыргызской Республики до сих пор остается недостаточно научно и практически определенным, в связи, с чем считаем, что исследование данного вопроса является предметом отдельного научного исследования, которое мы и проводим в силу обладания достаточного опыта, теоретических и практических навыков гражданского наблюдения. Так, раскрывая вопросы связанные с правовым статусом наблюдателей нельзя не сделать краткий экскурс в историю, и отметить, что в ряде источников указано, что впервые термин «наблюдение за выборами» появился еще в 1857 году, когда Европейская комиссия в лице представителей из ведущих стран того времени (Австрии, Британии, Франции, России) наблюдала за выборами, проходившими на спорной территории Молдавии и Валахии (ныне юг Румынии) [Наблюдение за выборами. Десять лет наблюдения за выборами: люди и практика // https://www.osce.org/ru/odihr/elections/17165?download=true ].

Международные организации и представители правительств занимались наблюдением за выборами начиная со времен Первой мировой войны, а в период после Второй мировой войны наблюдение стало более обыденным явлением. В то время наблюдение за выборами в основном проводилось под эгидой ООН, которая уделяла наибольшее внимание территориям, не обладающим суверенитетом, так как это соответствовало Уставу Организации, который запрещает ей вмешиваться «в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства» [Наблюдение за выборами. Десять лет наблюдения за выборами: люди и практика // https://www.osce.org/ru/odihr/elections/17165?download=true ].

Первые национальные наблюдатели на выборах появились в 1984 году на Филиппинах. Тогда к наблюдениям удалось привлечь более 200 тысяч жителей архипелага. Только в последние 20 лет, благодаря переходу многих стран к демократии, наблюдение за выборами стало обыденным явлением. Наблюдение за выборами стало крайне полезным инструментом для поддержки и развития демократических выборов. В 2005 году Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан обратился к международным организациям на встрече в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке по поводу принятия Декларации принципов международного наблюдения за выборами. Эта декларация была первой попыткой определить кодекс практических действий по защите честности объективного и беспристрастного наблюдения за выборами как совместной деятельности всего мирового сообщества. По словам бывшего секретаря ООН Кофи Анана – «присутствие международных наблюдателей за выборами, всегда направляемых по приглашению суверенных государств, может значительным образом сказаться на обеспечении того, чтобы выборы действительно способствовали развитию демократического процесса и одно лишь присутствие наблюдателей может предотвратить нарушения, обеспечить прозрачность процесса и вселить доверие по отношению к нему». Однако сегодня ООН уже редко размещает своих собственных наблюдателей, и все чаще наблюдение осуществляется силами международных, региональных, международных неправительственных и неправительственных организаций.

Так, большой опыт в становлении и формировании института наблюдателей за выборами принадлежит Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ которое обладает колоссальным опытом в наблюдении за выборами. В течение последних десяти лет они провели наблюдение за более чем 150 избирательными процессами, размещая тысячи специалистов и наблюдателей из всего региона ОБСЕ.

Наблюдение БДИПЧ ОБСЕ за выборами основано на двух фундаментальных принципах:

• во-первых, это четкие обязательства, которые приняли на себя государства для обеспечения проведения демократических выборов;
• во-вторых, это простое и бесспорное правило, что наблюдатель является лишь частным лицом с объективным взглядом, который не вмешивается в процесс.

Так, в одном из самых знаковых документов, сформулированных в 1990 году в Копенгагене, государства-участники ОБСЕ подтвердили свои обязательства соблюдать фундаментальные демократические принципы. Данный документ стал первым политическим соглашением между суверенными государствами, позволившим институционализировать наблюдение за выборами при помощи постоянно действующего приглашения государств участников ОБСЕ принять участие в наблюдении за избирательными процессами в каждой из стран.

Хотелось также отметить, что Кыргызская Республика является участником ряда международных соглашений и конвенций, которые были ратифицированы Жогорку Кенешем. В частности, можно выделить Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств от 7­октября 2002 года, ратифицированной Законом КР от 1 августа 2003 года N 185 (далее – Конвенция).

Статья 14 Конвенции гласит о том, что: «Национальным наблюдателям должны быть предоставлены следующие права: – з) обжаловать решения и действия (бездействие) избирательного органа, членов избирательного органа в непосредственно вышестоящий избирательный орган или в суд».

Часть 5 ст.7 Конвенции прямо указывает на что: «Соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения за выборами». Согласно части 1 ст.16 Конвенции: «В случае нарушения провозглашенных в настоящей Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, – также в избирательных органах».

Применительно к международным договорам ратификация выступает способом выражения согласия государства на его обязательность и придания ему юридической силы, а часть 3 статьи 6 Конституции КР, прямо указывает что: «Вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики».Тем самым ратификация Конвенции подразумевает, что наше государство взяло на себя обязательство выполнять ее требования, в том числе положения статьи 14 Конвенции, касающиеся права обжалования решений и действий (бездействий) избирательных органов. В итоге мы имеем выборное законодательство, в котором не обеспечено провозглашенное Конвенцией право общественных наблюдателей на обжалование.

На сегодняшний день, наблюдение за выборами проводят многие организации Кыргызстана, в том, числе и неправительственные, и определение правового статуса наблюдателя всегда является задачей важной и первоочередной. В связи, с чем нельзя не отметить, период, который стал серьезным препятствием и правовая неопределенность нормы, регулирующей правовой статус, права и обязанности наблюдателя стали основной темой для всех гражданских организаций, проводящих мониторинг выборов. Так, правовая неопределенность возникла в результате внесения конституционным Законом «О внесении изменений в КЗ КР «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР» изменений в ст. 1, 9 и дополнение ст. 10-1 КЗ «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР».

В результате указанных изменений и дополнений, наблюдатели от некоммерческих организаций были лишены права обжаловать решения и (или) действия (бездействие) избирательной комиссии, в которую они направлены, и права свободно передвигаться и присутствовать на любых избирательных участках и в избирательных комиссиях. Для наблюдателей от некоммерческих организаций необоснованно введена процедура аккредитации, а также введено несоразмерное ограничение по количеству наблюдателей от некоммерческих организаций, направляемых в избирательные комиссии [Конституционный Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в конституционный Закон Кыргызской Республики «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 05.06.2017 г. № 96. // Газета «Эркин-Тоо» от 6 июня 2017 года.].

Однако с доводами, послужившими основанием внесению этих изменений гражданское общество было категорически не согласно по следующим причинам:

Во-первых, институт общественного наблюдения за выборами существует во многих странах, и зачастую является одним из главных индикаторов проведения честных и справедливых выборов. Наблюдение за выборами имеет важное значение для повышения доверия к государственной власти, способствует защите избирательных прав граждан, прозрачности и открытости избирательного процесса. Право наблюдателей от некоммерческих организаций на обжалование решений избирательных комиссий было закреплено не только в действующем конституционном Законе «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР», но и в старом Кодексе Кыргызской Республики «О выборах в Кыргызской Республике», который регулировал проведение выборов с 1999 года до 2011 года.

Во-вторых, говоря об объективности наблюдения, то априори ее уровень выше у наблюдателей от некоммерческих организаций, нежели чем у наблюдателей от политических партий или кандидатов, которые заинтересованы в победе определенного кандидата или партии.

Наиболее объективный и эффективный контроль может быть осуществлен именно национальными, независимыми, общественными и экспертными организациями, то есть организациями, которые являются политически нейтральными, заинтересованными не в победе какой-либо партии, а в том, чтобы выборы прошли в соответствии с законом и на них было обеспечено равенство прав всех участников избирательного процесса. Такой контроль является одним из факторов обеспечения честных, справедливых и свободных выборов.

Наблюдатели, направляемые общественными организациями, оказываются зачастую более квалифицированными и неравнодушными, чем наблюдатели от политических партий, и отчеты этих организаций более доступны широкой общественности.

Так, например, в Конституции КР право на судебную защиту закреплено ч.1 ст. 40 Конституции КР, «Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных настоящей Конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права», кроме того, согласно п.8 ч.5 ст.20 Конституции КР установлен запрет на ограничение права на судебную защиту, — «Не подлежит никакому ограничению установленное настоящей Конституцией право на судебную защиту». Те же принципы признаются и Конституционной палатой Верховного суда КР, чему свидетельствуют отдельные правовые позиции:

•  в решении по делу о проверке конституционности части 2 статьи 339 УПК КР от 08.01.2015 г., выражена следующая правовая позиция: «Право каждого на судебную защиту предполагает обеспечение всем субъектам права свободного и равного доступа к правосудию…».
•  в решении по делу о проверке конституционности о проверке конституционности нормативного положения части 1 статьи 344 ГПК КР от 03.11.2014 г., выражена следующая правовая позиция: «Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод».
•  в решении по делу о проверке конституционности нормативных положений пункта 3 статьи 263 ГПК от 03.09.2015 выражена следующая правовая позиция: «Согласно Конституции КР каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами, международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 40). Указанные нормы Конституции согласуются с положениями пункта 1 статьи 14 Международного пакта «О гражданских и политических правах», которыми закрепляются гарантии права каждого человека на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона, при наличии спора о его правах и обязанностях».

Таким образом, в соответствии со статьей 44 конституционного Закона «О выборах Президента КР и депутатов Жогорку Кенеша КР» установлена система обжалования, где решения УИК, обжалуются в ТИК, решения ТИК обжалуются в ЦИК КР, решения ЦИК обжалуются в суд 1 инстанции, решение 1 инстанции в Верховный суд. Таким образом, если наблюдатель от НКО ограничивается в праве обжаловать решения избирательных комиссий в вышестоящую избирательную комиссию, он автоматически лишается права судебного обжалования, что противоречит праву на судебную защиту установленного ч.1 ст.40 Конституции КР и запрету на его ограничение установленного п.8 ч.5 ст.20 Конституции КР.

Согласно КЗ «О выборах Президента КР и депутатов ЖК КР», у наблюдателя от НКО есть целый перечень прав, состоящих из 15 видов прав, таких как:

знакомиться со списками избирателей, находящимися в избирательной комиссии, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования, находиться в помещении для голосования в день голосования в любое время суток, присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования, знакомиться с протоколом избирательной комиссии, в которую он направлен, получать от избирательной комиссии копии протоколов и приложенных к ним документов, осуществлять фото-, видеосъемку, аудиозапись, не нарушая тайны голосования избирателей, не мешая подведению итогов голосования и др.

В случае, если избирательная комиссия нарушит одно из этих прав, к примеру, запретит наблюдателю от НКО видео или фото съемку и не выдаст ему копию протокола об итогах голосования, то он не сможет восстановить свои права, т.к. у него отсутствует право обжалования, а лица нарушившие его права не понесут ответственности.

Согласно ст. 16 Конституции КР, «Права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Права и свободы человека относятся к высшим ценностям Кыргызской Республики. Они действуют непосредственно, определяют смысл и содержание деятельности всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. 2. Кыргызская Республика уважает и обеспечивает всем лицам, находящимся в пределах ее территории и под ее юрисдикцией, права и свободы человека. Никто не может подвергаться дискриминации по признаку пола, расы, языка, инвалидности, этнической принадлежности, вероисповедания, возраста, политических или иных убеждений, образования, происхождения, имущественного или иного положения, а также других обстоятельств. 3. В Кыргызской Республике все равны перед законом и судом». Таким образом, в Конституции КР, прямо закреплены принцип высшей ценности прав человека, принцип равенства прав и принцип запрета дискриминации.

Следовательно, если у наблюдателей от некоммерческих организаций есть определенные права, связанные с их статусом и установленные в КЗ «О выборах Президента КР и депутатов ЖК КР», то государство должно обеспечить им реализацию своего конституционного права на судебную защиту своих прав и свобод.

Соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания, субъекты права при равных условиях должны находится в равном положении. Целью наблюдения на выборах является наблюдение и обеспечение соблюдения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов, и эта цель едина как для наблюдателей от кандидатов или политических партий, так и для наблюдателей от некоммерческих организаций. Имея единую цель, обе категории национальных наблюдателей должны иметь одинаковый объем прав и обязанностей, при этом единственной допустимой разницей между ними является порядок их назначения.

До внесения вышеуказанных изменений, в законодательстве были установлены равные права и обязанности у обоих категорий национальных наблюдателей, и наблюдатели обоих категорий имели одинаковый статус. Однако, в нарушение вышеуказанных принципов, оспариваемыми положениями были введены ограничения прав наблюдателей от НКО, устанавливающие дискриминационные различия в равенстве объема прав и обязанностей между наблюдателями от НКО и наблюдателями от кандидатов и политических партий, а именно:

1. В результате внесения вышеуказанных изменений, наблюдатели от НКО были лишены права обжаловать решения и (или) действия (бездействие) избирательной комиссии, в которую они направлены, и права свободно передвигаться и присутствовать на любых избирательных участках, и в избирательных комиссиях. Наблюдатели от политических партии и кандидатов указанных прав не лишились.
2. В отношении наблюдателей от НКО была введена процедура обязательной аккредитации, т.е. процедура носит разрешительный характер. В отношении наблюдателей от политических партии и кандидатов такой процедуры нет, она, как и прежде носит уведомительный характер, при этом предварительное уведомление о направлении наблюдателя от кандидата или политической партии не требуется. У наблюдателей от НКО в отличие от наблюдателей от кандидатов и политических партий, исключено положение согласно которому предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется, что подразумевает необходимость прохождения наблюдателями от НКО процедуры аккредитации заранее. При этом, в случае если им откажут в аккредитации или избирательная комиссия отзовет аккредитацию, то у наблюдателей от НКО нет возможности обжаловать эти решения, так как они лишены этого права, что напрямую противоречит праву на судебную защиту закрепленному Конституцией КР.
3. Изменением были введены различные квоты по количеству наблюдателей, имеющих право присутствовать на избирательном участке. На один избирательный участок кандидаты и политические партии вправе направить двоих наблюдателей, в то время как некоммерческая организация вправе направить только одного наблюдателя. Таким образом, наблюдатели от кандидатов и политических партий имеют возможность подменять друг друга, а наблюдатель от НКО обязан присутствовать на избирательном участке без возможности подмены, что физически очень тяжело.

В связи с этим проанализировав существующие нормы связанные с правовым статусом наблюдателей необходимо отметить, что изменения которые устанавливают не равное положение наблюдателей от кандидатов и политических партий по отношению к наблюдателям от НКО на наш взгляд могут вступать в противоречие с ч.1,2 и 3 ст. 16 Конституции КР.